ความคิดเปิดผนึก
อภิชาต สถิตนิรามัย
เมื่อปีที่แล้ว ธนาคารโลก (WB) ออกเอกสารสำคัญ โดยเฉพาะต่อผู้สนใจเรื่องวิกฤตและการปฏิรูปโครงสร้างเศรษฐกิจ มาฉบับหนึ่ง (Report No.35051) เอกสารชิ้นนี้เป็นเอกสารที่ต้องการประเมินว่าโครงการเงินกู้ที่ให้แก่ไทยเพื่อแก้ไขวิกฤต ประสบความสำเร็จ หรือล้มเหลว มากน้อยเพียงใด ในประเด็นใดบ้าง เมื่อทาบวัดกับวัตถุประสงค์ของโครงการเงินกู้สามโครงการ ในวงเงิน 1350 ล้านเหรียญอเมริกา โดยผ่านการประเมินของกลุ่มผู้ประเมินอิสระ (independent evaluation group)
วัตถุประสงค์ของโครงการทั้งสามมีอยู่ด้วยกัน 8 ประการ แต่ในที่นี้จะกล่าวเฉพาะประเด็นที่ผู้เขียนสนใจเท่านั้น คือ
หนึ่ง การสร้างเสถียรภาพด้านการคลังและเศรษฐกิจมหภาคให้กลับคืนมาอีกครั้งหนึ่งภายหลังการลอยตัวค่าเงินบาทในวันที่ 2 ก.ค.2540
เอกสารนี้เห็นว่าการเลือกใช้นโยบายการคลังแบบหดตัว โดยกำหนดให้ไทยต้องเกินดุลการคลัง 1% ของ GDP ในปีแรก ท่ามกลางวิกฤตขนานใหญ่ ซึ่งมี IMF เป็นผู้กำหนดและ WB เห็นชอบด้วยนั้น เป็นความผิดพลาดที่ส่งผลให้เศรษฐกิจไทย ถดถอยมากกว่าที่ควร และฟื้นตัวช้ากว่าที่ควรอีกด้วย เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่ประสบวิกฤตด้วยกันแล้ว ศก.ไทยตกต่ำรุนแรงกว่าและฟื้นตัวช้ากว่าทุกประเทศ ยกเว้นแต่เมื่อเทียบกับอินโดนีเซีย (ซึ่งประสบวิกฤตทางการเมืองขนานใหญ่ ควบคู่ไปด้วย)
ในแง่นี้แล้ว เอกสารชิ้นนี้จึงเป็นการยอมรับความเห็นของผู้วิจารณ์ องค์กรระหว่างประเทศทั้งสองในขณะนั้น ดังเช่นความเห็นของ Stiglitz ผู้มีตำแหน่งเป็น chief economist ของ WB ในขณะนั้น และเป็นผู้แหวกประเพณีของการไม่วิจารณ์กันเองระหว่างองค์กรโลกบาลทั้งสอง ซึ่งทำให้ IMF เสียเครดิตไปมาก
เมื่อ ศก.ตกต่ำรุนแรงยิ่งขึ้น และฟื้นตัวช้าขึ้นแล้ว จากการให้ยาผิดขนานนี้ ทำให้กระบวนการปฏิรูปทั้งหมด สูญเสียเครดิตในสายตาประชาชน ซึ่งส่งผลให้กระบวนการปฏิรูปด้านโครงสร้างมีความเป็นไปได้ทางการเมืองน้อยลง และประสบความสำเร็จยากขึ้นมาก ตัวอย่างเช่น การแก้ไขกฎหมายเศรษฐกิจ 11 ฉบับ ที่สุดท้ายแล้วกลายเป็นกฎหมาย “ขายชาติ” ไปเสียทั้งหมด ทั้งๆ ที่หลายฉบับมีความจำเป็นต่อการปฏิรูป เช่น กฎหมายล้มละลาย
สอง การออกแบบมาตรการแก้ปัญหาสถาบันการเงินอ่อนแอ โดยการสั่งปิด 56 บ.ไฟแนนซ์ และไม่มีแผนการรองรับที่ดีพอ ก่อให้เกิดผลกระทบและต้นทุนโดยไม่จำเป็นแก่ ศก.ในหลายแง่ คือ
ก) การไม่แยกหนี้เสียและหนี้ดีของบริษัทเงินทุน (บง.) ออกจากกัน ในขณะที่อนาคตของ บง.เหล่านั้นถูกแขวนอยู่เป็นเวลานาน ทำให้ลูกหนี้ดีไม่มีผู้ดูแลและขาดเงินหมุนเวียนในธุรกิจ จนสุดท้ายต้องการเป็นหนี้เสียไปโดยไม่จำเป็น ในขณะที่ลูกหนี้เหล่านี้ก็ไม่สามารถไปกู้เงินจากสถาบันการเงินอื่นได้ เพราะหลักประกันเงินกู้ของเขาถูกแช่แข็งอยู่กับ บง.ที่ถูกสั่งระงับกิจการ ซึ่งเป็นการซ้ำเติมภาวะวิกฤตโดยไม่จำเป็น
ข) จากข้อ ก ส่งผลต่อเนื่องให้ลูกหนี้ส่วนหนึ่งทำตัวเป็น strategic NPLs คือการถือคาถา ไม่หนีหนี้ แต่ก็ไม่จ่ายหนี้ด้วย โดยเฉพาะในสถานการณ์ credit crunch ที่หาเงินหมุนเวียนได้ยาก เพราะเมื่อลูกหนี้จ่ายหนี้แล้ว สถาบันการเงิน ไม่ปล่อยกู้รอบใหม่ ตนย่อมขาดเงินหมุนเวียน ทำให้มีผลเสียต่อ credit culture ในระยะยาว
ค) การสั่งปิดสถาบันการเงิน พร้อมกันจำนวนมาก ซึ่งมีสินทรัพย์รวมกันคิดเป็น 15% ของ GDP ในขณะที่ทางการไม่มีกำลังคน ประสบการณ์ หรือความสามารถในการจัดการ “ทำศพหมู่” จำนวนเท่านี้มาก่อน (ซึ่งต่อให้เป็นประเทศตะวันตก ที่มีระบบกำกับสถาบันการเงินที่เข้มแข็งกว่ามาก หากต้องจัดการกับปัญหาในระดับนี้แล้ว ก็เป็นที่น่าสงสัยว่าจะทำได้เพียงใด) ความยากลำบากในการจัดการ รวมทั้งการไม่มีแผนรองรับที่ชัดเจนว่าจะ “ทำศพ” หรือไม่ อย่างไร ทำให้ ศก.ไม่ฟื้นตัวในอัตราที่เร็วกว่าที่เกิดขึ้นจริง เพราะทรัพย์สินจำนวนมากของระบบถูกล็อกอยู่กับ บง.ที่ถูกสั่งปิด มาตรการที่ควรทำมากกว่าการสั่งปิด ก็คือการเข้าไปแทรกแซงแทนการสั่งปิดสถาบันที่อ่อนแอ แล้วแยกหนี้ดีออกมาให้องค์กรหนึ่งดูแล (จัดตั้ง bridge bank) ในขณะที่ถ่ายหนี้เสียไปให้องค์กร เช่น ปรส.ขายทิ้ง ก็จะไม่สร้างปัญหาในข้อ ก ถึงข้อ ค
สาม การปรับโครงสร้างหนี้ของภาคธุรกิจจริง (real sector corporate restructuring) ด้านโครงสร้างการเงินเพื่อแก้ปัญหา NPL นั้น การปรับโครงสร้างนี้ก็มีคุณภาพต่ำ เพราะจำนวนมากใช้วิธีการยืดเวลาการชำระหนี้ ลดดอกเบี้ย ฯลฯ แต่มีการลดมูลหนี้น้อย ทำให้เกิด NPL ย้อนกลับจำนวนมากในเวลาต่อมา ส่วนหนึ่งเป็นเพราะสถาบันการเงิน ไม่ต้องการรับรู้ผลการขาดทุน (realized losses) อย่างรวดเร็ว เนื่องจากกลัวการตั้งสำรอง ซึ่งจะมีผลให้ธนาคารต้องเพิ่มทุนและผู้ถือหุ้นเดิมต้องลดสัดส่วนความเป็นเจ้าของลง (และเพื่อหลีกเลี่ยงการต้องเข้าร่วมในโครงการเติมทุนให้ธนาคาร ตามแผน 14 สิงหาคม ของรัฐบาลชวน) ธนาคารจึงใช้วิธีปรับโครงสร้างลูกหนี้แบบ “หลอกๆ” (cosmetic restructuring) ข้างต้น โดยหวังว่าเมื่อ ศก.ฟื้นตัวแล้วฐานะของลูกหนี้จะดีขึ้นเอง
ที่กล่าวข้างต้นนั้นเป็นการปรับโครงสร้างหนี้ภาคสมัครใจภายใต้การดูแลของธนาคารชาติ ซึ่งเป็นกระบวนการนอกศาล ส่วนกระบวนการจัดการหนี้ภายใต้กฎหมายล้มละลายนั้นยิ่งประสบความยากลำบากมากกว่า เนื่องจากชุดกฎหมายที่กำกับความสัมพันธ์ระหว่างลูกหนี้และเจ้าหนี้ของไทยนั้นล้าหลังมาก และเข้าข้างลูกหนี้ เช่น กฎหมายล้มละลายไม่มีบทบัญญัติว่าด้วยการปรับโครงสร้าง (rehabitation) ในขณะที่กระบวนการบังคับหลักประกัน ก็กินเวลาเป็น 10 ปี เป็นต้น ดังนั้นองค์กรโลกบาลทั้งสองจึงบรรจุการแก้กฎหมายชุดนี้เข้าเป็นส่วนหนึ่งในเงื่อนไขเงินกู้ แต่ก็ถูกต่อต้านอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากวุฒิสมาชิก NPLs ในยุคนั้น จนเมื่อแก้ไขแล้ว กฎหมายล้มละลายก็อ่อนลงกว่าที่ตั้งใจไว้มาก เช่น บทบัญญัติที่กำหนดให้บุคคลล้มละลาย ถูกปลดออกจากสภาพล้มละลายโดยอัตโนมัติภายใน 3 ปี ซึ่งหมายความด้วยว่าหนี้สินทั้งหมดเป็นอันยกเลิกต่อกัน ทำให้เจ้าหนี้มีเวลาเพียงแค่ 3 ปีในการติดตามทรัพย์สินของผู้ล้มละลาย ในขณะที่การฟ้องหนี้ในกฎหมายแพ่งนั้น เจ้าหนี้มีเวลาในการตามทรัพย์เป็นเวลาถึง 10 ปี ด้วยกฎหมายที่อ่อนแอนี้เองทำให้ลูกหนี้ หลบเลี่ยงการเข้าสู่กระบวนการในการปรับโครงสร้างหนี้ ซึ่งทั้งหมดนี้ส่งผลให้กระบวนการปรับโครงสร้างทั้งหมดช้าลง ทำให้การขยายตัวของสินเชื่อทำไม่ได้ ดังนั้นภาคเศรษฐกิจจริงจึงฟื้นตัวช้าตามไปด้วย
ในแง่หนึ่ง การเสนอให้ไทยแก้กฎหมายล้มละลายตามแบบกฎหมาย chapter 11 ของอเมริกา ก็เป็นความผิดพลาดในการออกแบบมาตรการปฏิรูปเศรษฐกิจ ขององค์กรโลกบาลเองด้วย เพราะการออกแบบ ไม่ได้คำนึงถึงความอ่อนแอของระบบกฎหมายชุดนี้อย่างพอเพียง ดังนั้น เมื่อต้องผลักดันการแก้กฎหมายจำนวนมาก ในเวลาอันสั้น จึงก่อให้เกิดแรงต่อต้านทางการเมืองมากไปด้วย การแก้ปัญหา NPLs อาจจะรวดเร็วขึ้นกว่าที่เกิดจริง หากเน้นไปที่กระบวนการแก้ปัญหานอกระบบศาลเสียตั้งแต่ต้น
นอกจากการปรับโครงสร้างทางการเงินข้างต้นที่ช้ามากเมื่อเทียบกับประเทศอื่นแล้ว ยังปรากฏด้วยว่าการปรับองค์กร (operational restructuring) เกิดขึ้นน้อยมาก ตัวอย่างเช่น การกระจุกตัวของความเป็นเจ้าของ ก็ยังคงไม่แตกต่างไปจากก่อนวิกฤต มากกว่าครึ่งของภาคธุรกิจยังคงตกอยู่ภายในกำมือของคนเพียง 15 ตระกูลเช่นเดิม หากเชื่อว่าการกระจุกตัวของความเป็นเจ้าของนี้เป็นสาเหตุสำคัญหนึ่ง ที่ทำให้ภาคธุรกิจไม่สามารถต้านทาน ต่อการเปลี่ยนแปลงเชิงลบได้ (economic shock) เนื่องจากโครงสร้างที่กระจุกตัวเช่นนี้ ทำให้ภาคธุรกิจได้รับสินเชื่อจากธนาคารมากเกินสมควร ดังนั้น ระบบเศรษฐกิจไทยก็ยังคงมีความเสี่ยงต่อ shock ต่อไปเช่นเดิม
การกระจุกตัวที่สูงมีนัยว่า เนื่องจากธุรกิจแบบครอบครัวต้องการรักษาระดับความเป็นเจ้าของบริษัทที่สูง ดังนั้นแหล่งเงินทุนในการขยายกิจการจึงมาจากการก่อหนี้ต่อสถาบันการเงิน แทนที่จะระดมทุนจากคนภายนอกตระกูล ทำให้บริษัทมีอัตราส่วนหนี้ต่อทุนสูง เมื่อเกิดการเปลี่ยนแปลงสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ เช่น เมื่ออัตราดอกเบี้ยเพิ่มสูงขึ้น หรือเมื่อหนี้ที่กู้เป็นเงินตราต่างประเทศโดยไม่ประกันความเสี่ยงจากอัตราแลกเปลี่ยน แล้วเงินบาทลดค่าลง บริษัทเหล่านี้ก็จะล้มง่าย
ความไม่สำเร็จในสามประการข้างต้นจึงเป็นการอธิบายว่า เหตุใดเศรษฐกิจไทยจึงฟื้นตัวช้ากว่าประเทศที่ประสบวิกฤตในปี 2540 และอาจตีความต่อได้ว่าระบบเศรษฐกิจยังคงไม่ฟื้นตัวเต็มที่แม้ในปัจจุบัน เมื่อพิจารณาจากตัวเลขการลงทุนของภาคเอกชน ที่ยังคงต่ำกว่าค่าเฉลี่ยในช่วงปี 2503-2529 ซึ่งเป็นช่วงก่อนเศรษฐกิจฟองสบู่เสียอีก ในขณะที่การขยายตัวทางเศรษฐกิจ ในช่วงหลายปีที่ผ่านมานั้น เป็นผลจากการขยายตัวของการส่งออกเป็นหลัก เนื่องจากค่าเงินบาทที่อ่อนลงมากหลังปี 2540 และการขยายตัวของการค้าโลกที่สูง
แม้ว่า WB จะสารภาพผิดแล้วก็ตาม แต่นี้มิได้หมายความว่าความผิดทั้งหมดเป็นขององค์กรนี้ โดยที่เราไม่ผิดเลย อย่างน้อยการแก้ไขกฎหมายล้มละลายให้อ่อนกว่าที่ควรจะเป็นจากแรงผลักดันของ ฝ่ายลูกหนี้ และจนกระทั่งปัจจุบันร่างกฎหมายที่สำคัญต่อระบบการเงินสามฉบับ คือ พ.ร.บ. ธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงิน พ.ร.บ.ประกันเงินฝาก ก็ยังไม่ประกาศใช้ ทั้งๆ ที่เริ่มร่างมาสิบปีแล้ว ก็เป็นตัวอย่างของความล้มเหลวของการปฏิรูปที่เราโทษใครไม่ได้นอกจากตัวเราเอง
สำหรับ WB อย่างน้อยก็มีกระบวนการตรวจสอบตัวเอง แล้วเราล่ะ
ที่มา OnOpen Online
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น